我市“村改居”工作存在的问题及建议
“村改居”是在我国现行城乡两元体制下，加快中小城市扩张、加速近郊农村向城市融合的重要手段。由于涉及到城乡体制转换、集体资产改制等重要问题，它是一项复杂的系统工程，特别在当前缺乏成熟经验、没有成套法规依据的情况下，“村改居”工作的推进难度较大。从理论上说，“村改居”应该是农村政治经济文化发展到一定的程度，从经济结构、村民就业方式和文化生活需求等发展到城镇水平或者接近城镇水平的条件下，自身产生了从政治体制到经济体制都渴望变革过度到城镇社区的需求，政府因而取消原来已不适应需要的行政村建制，设立社区。然而我市的情况有着与众不同的地方，我们面积少、农业比重低的现状决定了我们开展“村改居”工作有着特殊的必要性和紧迫性——以20xx年末市政府统计数据来看，我市共有农村人口约58.02万人，占总人口141.76万人的40.93%;而从同一时期我市各产业的从业人员分配情况来看，第一产业从业人员为20.48万，仅占总从业人数112.30万的18.24%，农业户口比例和农业从业人口比例存在着巨大的冲突，“村改居”工作势在必行。但是从目前我市“村改居”工作开展情况来看，推进的步伐比较超前。我市“村改居”工作是从20xx年初拉开序幕的，20xx年6月市政府下达了厦府〔20xx〕148号《关于开元区思明区湖里区农村实施“村改居”工作的若干意见》文件，各区即以此为依据积极开展“村改居”工作，于是各村根据政府文件要求先行进行了政治体制改革，完成“换牌”后再开始考虑解决解决经济体制问题。这样农村城镇化的进程加快了，经济基础却未能平稳过渡，在集体资产改制等方面遇到了许多复杂的问题。目前岛内21个行政村已全部完成了撤消村建制和设立社区的工作，岛外集美区等也有部分村完成“村改居”的换牌。总的来说，到目前为止，我市“村改居”工作已经迈开了较大的一步，但也面临重重阻碍，集中起来，大致有以下几方面问题亟待解决：
一、“村改居”工作缺乏全市统一的专门领导机构指导开展各项工作。
当前我市“村改居”工作主要由各区自己根据实际情况开展，全市没有一个统一的专门负责此项工作的领导机构。由于其他的政务较多，各区在这个方面的工作实际上也都下放到镇(街道)具体实施运作，在指导上明显的力度不够。参与这项工作的一些市相关职能部门把工作的重点放在还没有完成“村改居”的岛外村庄上，而对已经完成改制的社区基本没有再进行统一的指导和工作安排。“村改居”后各社区怎样适应新的要求开展各项工作是至关重要的，然而我们一些政府的相关职能部门对这块工作的指导太少了，好象换完牌子就算是完成改制工作，接下来具体的工作指导就不是他们的事了。此外，市委、市政府对“村改居”的宣传力度方面也不够，没能及时指导相关部门做好“村改居”的宣传，村民思想观念转变不过来，几千年积累的小农意识使他们对市委、市政府的许多工作不理解，对方针、政策的了解也往往比较片面，这使“村改居”工作的开展也受到了一定的阻力。
二、“村改居”工作完成后管理体制运行不顺畅。
从调查情况来看，目前我市完成“村改居”工作的新建社区，缺乏实质性举措，运行机制基本还按原来的村“两委”体制。大多数改制后的社区认为，“村改居”对他们来说，跟原来没有什么大的分别，不同的只是挂着的牌子从“村委会”换成了“居委会”，而运作方式仍然照旧，平时的工作安排、落实，重大事情的决策等，还都依照原来的办法通过“两委”讨论进行。新社区职责不清，功能模糊，社区服务职能与经济管理职能混乱，“社区”不象“社区”，“村庄”不象“村庄”，“经济组织”不象“经济组织”。此外各社区之间明显保留原来的各自为政，与我们在城市整体规划建设、社会资源共享等方面的需要不协调，对社区的长远发展十分不利。许多新社区居民认为，“村改居”总的来说没有让他们享受到改制工作应该带来的条件改善，倒是现在冠以居委会的名称之后，增加了不少工作，使他们的负担加重。
三、集体资产改制工作是当前“村改居”工作面临的最大障碍。
由于涉及到原村民的实际利益和今后的收益分配及发展等重大问题，而政府相关职能部门又没有出台统一的集体土地和集体资产处置方案，目前全市的“村改居”工作在这个最重要的环节都“卡壳”了。市政府于年初下发了厦府〔20xx〕5号批转市体改办、市农业局《关于做好“村改居”中集体经济组织改制工作指导意见》的通知，然而该文件执行起来比较困难，许多村民认为它只有一个框架性的宏观意见，可操作性不强。此外，村集体资产如何进行体制改革这一重要工作，市委、市政府也没有指定部门牵头组织实施落实，而是只有一个总的指导思想，逐级向下安排，且提供的几种改制方式都不太符合农村实际，村民觉得难以按这些模式开展。街道和社区的具体工作人员面对复杂的矛盾就更难以拿出改制的具体方案，一方面受专业技术知识的限制，另一方面因为各村情况相差太远，对历史遗留问题的处理方式上基本上是“一村一政”，对户籍迁移、生老病死、计生优惠政策、“出嫁女”权限界定等等关键问题意见难以统一，使集体资产量化遇到极大的麻烦，股东资格界定难以进行，而股东界定问题如果处理不当又可能影响稳定大局，因此都觉得非常棘手。此外，就算集体资产量化问题解决了，这些资产又该怎么处理?如果全部以钱物的方式分配了，无异于“杀鸡取卵”，村民以后的生活出路怎么办?如果成立一个经营性经济组织，村民们又对谁来经营管理这个经济组织才能放心?而且，要是以企业的形式存在，所得税等税费支出是“村改居”之前所没有的，因为按文件规定，村委会的经济组织可以免征所得税，现在如果要从集体资产中增加这块支出，村民们一时也难以接受。种种复杂情况使得集体资产改制工作成为“村改居”改革到位遇到的真正“瓶颈”，根本无法按照文件要求在20xx年底完成。
四、“村改居”让原“村民”就业更加困难。
随着“村改居”工作的逐步推进，岛内的工厂逐步外移，“禁猪令”、“禁渔令”等各项适应城市化发展需要而颁布的政策法规使原来的“村民”就业更加困难，养殖不允许，耕田没有地，现在身份的置换又使他们到工厂打工也变得更加困难——因为所在地的企业在招工的时候都会认真看看，应聘人员是不是“村改居”的居民，如果是则委婉拒绝，因为“村改居”后，居民的身份已经不再是“农民工”的身份了，如果录用他们，就得按城镇居民的身份来对待，那么企业为他们付出的保险等福利费用将会是“农民工”的三倍以上，从降低企业生产经营成本来考虑，企业当然会毫不犹豫的说“不”!市委、市政府于20xx年4月曾经联合下发厦委〔20xx〕22号文，对农村劳动力转移及就业提供了相当多的政策倾斜，然而“村改居”后这些“村民”已变成了“居民”，就不能再享受这些优惠政策。此外，失地“居民”的就业依然是需要解决的大问题，在失去了赖以生存的土地之后，生计成了他们最关心的问题，一直以耕地为基础生存方式的他们一时难以适应转化成了“居民”身份的生存方式，没有文化，没有技术，他们缺乏在城市竞争就业和生存的基本技能，如果仅仅靠“低保”维持生存，那么他们将不可避免的沦为新的“城市贫民”，给我们的城市增加沉重的负担。
五、“村改居”社会保障工作配套措施不完善。
如果说“村改居”对农民能有吸引力的话，最大的诱惑应该在于他们转变成居民身份后，能享受到城市居民所有的社会保障。事实上，对已完成“村改居”的社区来说，这个方面的工作远远不足。在“村改居”之前，我市农村推行的是由民政局牵头，各区、街具体实施的农村基本养老保险，在执行当中政策多变，比如原来按投保条款的约定，符合条件的村民每月每投20元的保险费，60岁后就可领到90多元的养老金，可随着利率的调整，保险条款又几次调整，后来变成了交20元只能领40几元的养老金，收益越来越低，使许多农民怨声载道，对参加这个保险不感兴趣，希望能通过这次“村改居”在养老问题上真正有个依靠和保障。然而，“村改居”工作在社会保障上却没有带来什么改变，直到今年9月，我市出台了厦府〔20xx〕198号文《被征地人员基本养老保险暂行办法》，在一定程度上缓解了失地农民的社会保障问题，可在实际执行当中却还矛盾重重：一是第一第二档的距离拉的太大，如果按第一档一次性缴费19008元，则到时只能领到205元每月，达不到城市最低生活保障线，且不能随利率上升而增加，如果按第二档一次性缴费37660元，则相当多的人员无力承担这笔费用;二是早期征地农民的补偿款标准极低(最低的甚至不到现在补偿标准的1/40)，且仅有的一点钱已投入其它用途，现在根本没有能力支付巨额的一次性缴费;三是地少人多，补偿款有限，而缴费标准又偏高，对许多收入偏低的已征地农民来说难以承担，而新征地人员则认为缴交额占据了大部分的补偿款，难以接受;四是未征地人员或未达到规定年龄的失地人员无法参加保险，只有等到征地或年龄到了的时候才能参加，有些居民认为不公平，同样是一个“村改居”居民，他们的社保为什么不能同步进行。
六、改制后政府应承担的职责依然落在社区身上。
按照城市管理办法，“村改居”后市政基础设施，如道路、路灯、环境、卫生、绿化、水电等应纳入市政管理统一范畴，经费应由政府参与解决，然而目前的状况是，改制的社区从基础设施建设到管理经费支出几乎还是由社区自行承担。社区必须按原来的要求强制成立巡逻队来保障综治工作，经费每年需要数万元支出，有些大的社区这块费用甚至达到四十万;社区内的道路建设和自来水基础网管建设等，有的地方改制后依然投入十几万甚至数百万的费用;辖区内的卫生管理，以蔡塘社区为例，每年投入达八十万元;很多新社区工作人员的工资福利由村财进行补贴，有些岛外的社区，甚至工作人员的全部工资福利都由村财自己承担。如果说政府因为这些新建社区处在过渡期，尚有遗留的集体资产，那么他们仅有的那些共有资产要拿来支付到什么时候?过渡期完了是不是这些费用都由政府承担?这些村民们关心的问题，政府应该给一个规划，该承担起的责任就应该承担起来。否则现在许多居民产生不满情绪，认为“村改居”本来是政府提出的要求，本意是为了改善和发展农村，可现在生活条件没有明显改善，反倒是要农民自己掏钱来搞“村改居”，负担可能比原来还重，“与其这样，倒不如不改”。
七、“村改居”后社区干部待遇无法按文件落实。
市委组织部、市人事局、市财政局、市民政局和市劳动和社会保障事务局五部门于20xx年3月联合下发厦民〔20xx〕31号《关于加强社区工作者管理的意见(暂行)》文件，明确规定社区工作者在任职期内执行统一的工资制度，工资待遇由基本工资、岗位工资和奖金组成，其中基本工资为800元/月，岗位工资为：书记、主任600元/月;副书记、副主任400元月;委员300元/月。从文件上看，社区书记或主任的待遇，如果不计算奖金，应该是领取统一的1400元/月的标准。然而快两年了，这个文件到现在也没有执行。目前我市各区的社区工作人员工资福利待遇是不统一的，以社区书记、主任为例，思明区部分街道改革后有一定的提升，有些达到1600元/月;湖里区是按1100元/月的标准，岛外的有些社区才按900元/月的标准。就算在同一个区，不同的街道下属的社区，标准也是不一样的，如思明区有的是1600元/月，有的1450元/月，有的才1050元/月。“村改居”的社区，有的街道允许村财进行补贴，有些则不允许村财进行补贴。这些现象使一些社区的工作人员积极性受到打击，他们认为既然同样是社区，工作辛苦程度也都差不多，待遇应该是相对等的。
“村改居”是一项民心工程，是农村发展到城镇的必由之路，也是一项能让广大农村居民最终能收益的举措。由于缺乏现成的成功经验，在开展中难免会遇到这样或那样的问题，走一些弯路，但关键的是我们如何从工作中总结经验，摸索出一条适合我们实际情况的思路和方法。针对当前我市“村改居”工作存在的种种问题，我们建议从以下几个方面完善这项工作：
一、 市委、市政府应高度重视“村改居”工作，切实加大履行领导、监督和指导职能的力度。
当前我市的“村改居”工作正处在起步阶段，遇到的问题还非常多，市委、市政府应及时肩负起领导的职责，带领各区稳步推进“村改居”工作的进程。一方面要进一步做好还未改制的其他农村的改制准备工作，另一方面更要重视已经完成“村改居”改制社区的后继指导工作。建议：(一)成立由市领导负责的专门领导机构，从体改办、民政、农业、劳动等相关职能部门抽调人员组成工作小组专门负责此项工作，并有效运作起来，负责组织实施、指导和监督全市的“村改居”各项工作，确保领导组织体系完整到位。(二)领导人员深入基层调研，总结一年来“村改居”试点工作的经验，出台全市统一的可操作性强的“村改居”方案，各区在此方案下细化实施，避免各区、街各自为政，引起群众相互比较产生不满情绪，影响稳定。(三)加强各级领导干部的思想政治教育，从观念上树立“以人为本”的思想，特别是承担“村改居”工作任务的党政工作人员，要自觉形成充分保护农民合法权益的意识，树立国家工作人员的良好形象。(四)开展“村改居”社区工作人员的专项培训教育。针对新社区与原来村建制的不同，应把对改制后社区工作人员的培训当作一项重要的工作来抓，统一安排和部署，并这项工作作为政府相关人员年度工作考核的细化指标，确保“村改居”后社区工作者能按新社区工作的要求顺利开展各项工作。(五)加大“村改居”工作的宣传力度。多对村民宣传正面的工作，让他们较全面了解到“村改居”将给自己带来的种种益处;媒体在宣传的时候也应当注意，农民们能得到实惠的方面多报些，而可能产生负面影响的报道则尽可能少一些。
二、 进一步深化和细化“村改居”工作，探索适合我市实际情况的改革新思路。
从目前的改革情况来看，改制工作大部分的问题没有解决，各新建立的社区只是将“牌子”换了换，实际的运作机制还停留在原来行政村的建制模式，彻底打破这种旧机制，及时处理“村改居”工作中遇到的各种问题迫在眉睫。应在以下几个方面下大力气推进改革力度：(一)建立适应新社区需要的“两委”工作机制，抓紧时间将“两委”的职能明确化。经济职能应单独剥离开来，通过集体资产改制解决经济管理的职能问题，社区“两委”的职责应该是管理社区、服务居民，而不应该再承担经济的管理运行等职责，目前的这种状况实际上与“政企不分”是如出一辙，如果再不加紧改制，将出现的结果是经济也管不好、社区服务也做不好，整个新社区成了“四不象”的尴尬局面。(二)尽快解决基层组织名称变更及相关手续衔接等工作。村“两委”撤消后，应尽快出台文件规定原村级组织的名称如何进行变更，特别是原集体资产的名称变更，如产权证等，应明确规定除工本费外，各权证办理部门不得再收取交易税费等任何费用，让更名工作顺利进行;此外各部门对基层各组织更名后的衔接工作也要做好，避免出现“村委会”已经不存在了，可还有些部门只认“村委会”公章的现象。(三)加强“旧村”改造，推进城市化进程。要使“村改居”工作真正到位，必须使农村城镇化、农民非农化，政府应在规划上优先考虑这些“村改居”的地块，加大“旧村”改造的力度，通过征地等方式使客观依然存在的“农村”自然消亡，逐步过渡到城镇。应落实政府文件精神，对征地预留10%和15%的村发展规划土地应直接在每个村明确地独立规划出来;对确实已征完，没有土地的村，可采取异地补偿的方式，通过地块价格差异测算出补偿地应补给的面积，将所有无地的村这10%集中在其它地区，统一规划，规模发展。(四)负责该项工作的职能部门或临时机构应肩负起使命，及时处理“村改居”工作中出现的问题。比如当前因“村改居”工作的开展，农村的房屋批建工作已暂停，可是不少“村民”居住的房子是危房，现在想翻修或新建却没有办法，遇到台风天气的时候很可能会发生事故，给我市带来安全隐患;又如“旧村”改造中征地拆迁工作存在许多矛盾，村民上访现象屡禁不止;还有许多村民对政府的政策法规有误解，在执行中有抵触情绪;等等。象这类问题，应有一个相应的政策和机构来协调处理。(五)对我市尚未进行“村改居”的地区，如翔安等地，如果要进一步开展这项工作，建议先进行集体资产改制，待经济体制改革已经顺利完成，经济基础实现平稳过渡之后，再进行政治体制改革，一步到位地撤消行政村，挂牌设立社区，以避免出现挂牌后经济体制的改革中再遇到村民的各种利益方面的矛盾难以协调。(六)如政府财政条件允许的情况下，可借鉴深圳等地的先进经验，对“村改居”的土地实行一次性征用。这样可以彻底改变土地性质，立刻实现了从征用向征收过渡的阶段，将土地收归国有，加大政府对土地的宏观调控，也能更有效的遏止违章建设。
三、 集中力量解决农村集体资产改制问题。
集体资产改制是当前“村改居”工作的“瓶颈”，如何正确开展这项工作关系到稳定、改革发展和“村民”利益等问题，可以说是“村改居”工作的重中之重，我们应该坚持“促进集体经济发展、有利社区建设管理、保障群众基本权益”的原则，逐步建立产权清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济管理体制。建议集中力量从以下几个方面解决该问题：(一)抓紧做好清产核资工作。清产核资应以每个集体经济组织为单位，以帐面价值为基础，以产权归属为主要内容。必须按有关规定全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。这项工作我市各“村改居”社区已经逐步开展，但基本上以各村为主独立进行，由于各村财务管理较不规范，统计口径也有差异，各村的清产核资工作资料可能存在不精确的问题。建议委托有资质的机构进行审计和清产核资，按照统一的标准开展这项工作，确保集体资产的存量记录真实可靠。(二)妥善处理好资产量化问题。关键是界定资产所有人股东资格问题。由于存在“生老病死”、“出嫁女”、“户籍迁入迁出”等各种情况，这个问题最为复杂，也是“村民”最为关注和争议的问题，各村“村规民约”不一样，有时还与现行的法律相冲突。建议按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则出台统一的规定，以某一时点为界限(比如实行“村改居”的时间)来界定所有人资格，在这一时点上村委会户口本的花名单在册的村民为资产所有人，享有股东资格。建议：原户籍属本地的在读大中专学生、现役义务兵等应具有股东资格;在第二轮土地延包中已实施土地承包权固化的应享有股东资格;“出嫁女”结婚后户口和居住地仍在原村的及其符合计划生育政策所生的农村子女应享有股东资格;计划生育优惠政策规定可享有份额的，应予认定。资格认定后，必须张榜公布，经居民代表会议确定;对股东资格认定有异议的，由居民代表会议根据国家法律和有关政策讨论决定。(三)建立村民保障储备金。从岛内的21个行政村的具体情况来看，当前我市实行“村改居”的村集体，资产构成都较为简单，基本上由固定资产和流动资金两部分构成。由于村民对资金经营管理的安全性存在较大的疑虑，加上市场风险防范确实十分困难，而他们最关心的又是今后生活保障，多数村民希望在集体资产改制上多考虑能向保障方面倾斜，建议将集体资产中的流动资金(即现金和银行存款等)剥离出来，建立村民保障储备金，由新成立的社区居委会代管，专款用于支付村民“土地换社保”或教育、医保等个人保障性费用支出，每个村民可以享受的储备金总额根据量化的资格测算后确定，专款专用，不得领取现金。(四)成立股份合作经济组织。扣除流动资金后，剩余的固定资产(包括厂房、店面、办公楼等设施)总额就可作为总股本金成立股份合作经济组织，作为“村改居”后原集体经济的载体。总股本金可以划分为集体股和个人股，集体股与个人股的比例要根据实际收入水平确定，集体股的比例以现行村(社区)的正常经费开支(包括治安、行政、教育和卫生等开支)、公共设施建设开支和社会保障开支等三方面的支出占总收入的比重来推算确定，经营收益主要用于上述支出。在税收上政府出台具体的文件规定，予以该经济组织适当的税费优惠政策，如5年内免税、8年内减半等，扶持农村经济组织的发展。(五)逐步建立现代企业制度。按现代企业制度的要求，逐步完善其法人治理结构，设立股东代表大会、董事会、监事会等完善的管理组织，所有权与经营权分离，对外公开招聘符合条件的职业经营管理人员，以市场化运作的要求逐步开展各项经营活动，并在经营中不断成熟和发展壮大起来，在政府给予的优惠期限结束后平稳过渡到完全公司化运作企业，在社会主义市场经济体制的要求下，发挥企业的市场个体作用，促进城镇经济的发展。(六)正确处理股份合作经济组织与公司制的关系。由于股份合作经济组织目前仍承担一些应由国家和社会承担的社会公益事业，在没有真正实行公司化运作、原村民尚未完全享受与城市居民相同待遇前，可采用“股份合作经济联社”、“股份合作经济社”等名称的法人架构，由相关职能部门报市政府进行组织登记和制发股权证，待条件成熟后，再组建资产经营公司或有限责任公司，进行工商登记，按现代企业制度的要求运作。
四、政府应承担起对社会公共事务管理的职责，加大财政投入的力度。
“村改居”后，新建社区的居民跟其他城市居民是一样的身份，理应享受到市政公共设施给他们带来的各种便利。因此，摘掉“村委会”的牌子之后，市政府各级部门对原来由村负责的市政建设、治安管理、消防等社会事务，应按照城市管理办法，强化管理措施，增加投入，逐步达到中心城区的管理要求。建议：(一)制定政府对“村改居”财政投入的长期规划。各级财政部门将“村改居”工作需要投入的经费纳入年度预算，在“村改居”完成改制后，应逐步加大投入的力度，最终达到“财政主体，村财补充”的目标。应制定财政投入计划，确定在今后的一段时间内财政投入和村财支出的比例和运行中将采取的比例变化，及如何过渡的总体时间表。考虑到市财政能力有限，而“村改居”的社区又还有一部分公共集体资产，建议这一块工作出台一个规范性文件，按照政府、集体、运营行业部门各投入一部分的模式来进行，比如水改、电改，可由财政、集体、水务集团或电业局各承担一定比例的投入，道路建设则由市政投入一部分，这样从政策上明确各方职责，从根本上解决基础设施改造难的问题。(二)社区日常管理经费，可借鉴当前我市某些成功的“村改居”社区经验，推行物业化管理。政府可出台“村改居”社区管理规定，允许“村改居”的社区居委会按规定的标准向居民收取一定的管理费，不论常住人口还是暂住人口，根据居住面积进行收费，以“收”抵“支”，减轻财政在这方面的长期负担。收取的费用专项用于社区的各项公共管理支出，不得挪为他用，更不得支付给社区工作人员。(三)社区工作人员的工资、福利待遇应有一个全市统一的标准，参照有关文件规定予以落实，经费应全部由财政负担。特别对于“村改居”的社区，除财政支付的经费外，村财是否可对社区工作人员进行一定的补偿，政府应明确规定。
五、 进一步完善“村改居”的社会保障工作。
(一)建立统一的“村改居”医疗保险制度。前一阶段我市农村地区推行的农村医疗合作保险体制取得了一定的成效，但“村改居”后原来的行政村已无法按这一模式进行，“村委会”过渡到“居委会”后需要与之适应的新模式。目前各区也已经出台了关于医疗保险的政策和具体措施，但采取的方式不太相同，各自为政，且从内容来看，保险金额限额低，品种较为单一。以思明区为例，新居民能选择的档次只有一个，即每人每年100元，个人承担25元，每年能报销的医疗费限额1万元，抗大病保险报销每年限额5万元。这些限制使居民更多的需求无法得到满足。建议出台全市统一的“村改居”医疗保险管理办法，通过公开招标的方式由某一家符合资格的专业保险公司承接全市的“村改居”医疗保险业务;选择的保险业务品种可以多样化，体现多缴费多收益的原则。
(二)完善“村改居”基本养老保险制度。针对《被征地人员基本养老保险暂行办法》的运行存在早期征地村民得到的补偿少，一次性起征费用起点高、未征地人员无法参加保险等问题，建议结合集体资产改制工作出台我市“村改居”社区居民基本养老保险制度：1、对参保人员进行身份划分。对社区居民按早期征地人员、新征地人员和未征地人员进行划分，不同身份人员采取不同的养老保险缴费方式。2、测算颁布不同时期被征地人员应缴交的不同标准。早期征地人员的缴费方式按其征地时间，根据统计局提供的资料计算出当时的平均征地补偿标准，计算出与现在的征地补偿标准的比例，再考虑物价上涨等其他综合因素，由专业人员测算出应缴交的一次性保费占现行《暂行办法》的比例，从而颁布统一的《早期被征地人员缴费标准时间对应表》，不同时间被征地的人员缴交不同的比例，差额部分由市财政予以补贴(可借鉴国有企业改制中企业补贴不足部分，财政予以补贴的具体做法)，合理解决早期被征地人员基本养老保险的问题。3、缴费方式应多样化。新征地人员的缴费方式可根据参保人员的需要分一次性缴费和分期付款两种，明确规定不同的方式享有的权利和应承担的义务。一般来说，考虑利息等各种因素，分期付款人员缴交的总额将大于一次性付款，且必须连续缴费，如中断将不能享受养老保险待遇。4、应允许未征地人员可按新征地人员的标准提前参加养老保险。对“村改居”后还保留一部分土地的人员老说，征地是迟早的事，而参加养老保险也是必要的事，在政策上应允许他们参保，是否真的参加，则由他们自主决定，这样可以满足一部分想参加保险的未征地人员的需要。
六、 多渠道解决就业问题。
政府应根据“村改居”的实际情况，多渠道解决就业问题。(一)相关职能部门应积极做好就业宣传教育工作，转变居民就业观念。让他们认识到从“村民”转变为“居民”后，思想不能在停留在原来的农村意识中，应该积极主动地参与到城市就业的竞争行列，努力提高自身素质，掌握一定的专业技术知识，为生存和就业打好基础。(二)鼓励和支持“村改居”所在办事处和居委会通过招商引资，积极兴办工业及三产项目，发展多元经济，引导居民创业。特别是被征地的居民，手里有了一定的资金，需要的是如何进行投资的专题讲座和相关信息，办事处和居委会可根据居民的需要组织一些相应的知识讲座和信息交流活动，建立一个适应居民投资创业的平台。(三)完善劳动就业服务管理体系和培训体系。“村改居”社区应及时建立劳动服务站，建立劳动力就业信息库;职能部门对“村改居”居民开展免费的劳动技术再培训，通过培养他们掌握在城市谋生的一技之长，实现自我独立，不再需要政府救济。(四)政府出台相应政策，鼓励安排“村改居”居民就业。应允许“村改居”居民继续按农村富余劳动力的待遇享有厦委〔20xx〕22号文中优惠政策的各项规定，有效解决企业因“村改居”居民身份带来的劳动成本增加而不原雇佣原“村民”的问题;卫生保洁、门卫等公益性事业岗位优先考虑“村改居”居民;在招工中一些简单的岗位，如保洁、看卫等，对“村改居”居民的学历要求应适当放宽;等等。总之，让农民变成居民后也能更原来一样顺利就业。
七、 关于完善和落实政策法规的建议。
近年来我市关于“三农”工作的各项文件已出台了不少，但是目前的执行情况来看，政策法规的完善和落实还有待加强。(一)许多文件颁布了之后没有落实。本文前面已经提到不少，比如厦委〔20xx〕22号文《关于加快农村富余劳动力和农业人口转移的若干意见》中关于规划建设时岛内预留10%、岛外15%的土地用于村经济发展的规定，这些规定村民都非常欢迎，但目前很少有行政村落实了这些地块，有些村甚至地都已经要征完了，这10%还看不到踪影;而个别村真正想办法按要求运作了，村原来政策中承诺要给予的税费减免又成了“纸上空谈”，不予兑现，如湖里某村发动村民按10%的规划在村预留地上建起了汽车城等经营项目，杂按规定申请免收“土地配套费”的时候却遭到拒绝，被告之“没有接到通知”。(二)有些文件的制定过于宏观或与实际情况有一定差距，执行起来较为困难。如厦府〔20xx〕5号文中关于“村改居”村集体经济的改制模式提供的能让村民选择的三种方式都存在许多弊病，村民都不能接受;又如厦府〔20xx〕198号文《被征地人员基本养老保险暂行办法》存在本文前面提到的许多问题，执行也将遇到阻力。(三)有些文件没有及时根据情况的变化追加补充规定，使许多好的政策法规不能继续执行。如厦委〔20xx〕22号文《关于加快农村富余劳动力和农业人口转移的若干意见》中关于农村劳动力就业方面就提出了许多切合实际的措施，可是“村改居”后村民因身份转化就不能再享受;又如厦府办〔20xx〕080号《关于进一步健全发展农村合作医疗制度的若干意见》、厦府(20xx)综117号《厦门市农村合作医疗参保村民实行“双优惠”暂行办法》等文件对原村民的医疗保险起到很好的效果，受到村民普遍欢迎，然而“村改居”身份转变也使他们不能享受原来的医保制度，各区不得不根据各自情况分头制定相应政策。由于存在上述诸多问题，我们建议：(一)政策法规的出台应在深入调研的基础上进行，避免颁布的文件与实际情况不一致，执行难。(二)落实相关文件，保证文件执行的严肃性。既然已经出台的文件，就应该按要求执行;如果有些规定确实违背客观事实，无法执行，则该废止的必须及时废止，并做好解释工作，树立政府“信实践诺”的形象。(三)对重大改革引发的各种情况的变化，及时做出原有政策法规的相应修改或补充调整工作，确保好的方针政策能得以延续和发挥更大的作用。
关于推进“村改居”工作的指导意见为加快我区“村改居”工作，推进农村全面城市化进程，结合我区实际，提出如下意见。
一、重要意义
“”是我区加快农村全面城市化、实现城市转型提升的关键时期。“村改居”是推进农村全面城市化的重要内容，抓好“村改居”工作，对于从根本上改变城乡二元结构，进一步完善社区管理体制，推进基层民主政治建设，提高人民生活水平，具有重要意义。各部门、各街区、各行政村必须从全局和战略的高度，充分认识推进“村改居”工作的重要性和必要性，为全面提升我区城市化质量和水平，促进全区经济社会事业和谐发展作出贡献。
二、指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的xx大精神为指导，以科学发展观为统领，以服务人民群众为主题，以实现城乡协调发展为目标，以缩小城乡差距和提高城乡居民生活水平为核心，坚持“立足全区、科学统筹、梯次推进、先急后缓”的推进策略，促进全区经济社会协调可持续发展。
三、原则要求
一是坚持党的领导和依法办事的原则。“村改居”工作必须在党工委、管委会的统一领导下进行，各街区党委、村居党支部要充分发挥能动性，带领群众认真贯彻执行。同时，要坚持依法办事，认真遵守有关法律法规，遵循法定程序和步骤组织实施。
二是坚持村民民主自治原则。对关系村民切身利益的各项决策，由村民大会或村民代表大会表决通过，充分保障村民的知情权、参与权、决策权、监督权，确保各项民主决策充分体现民意。
三是坚持为民谋利原则。“村改居”过程中，各项政策要体现民本取向，最大限度的惠民利民便民。同时，适当加大财政投入，保障居民逐步享受城镇居民待遇。
四是坚持分步实施、循序渐进原则。严格掌握“村改居”的条件和标准，成熟一批，改革一批，稳步推进，维护社会和谐稳定。
四、目标任务
破解城乡二元结构体制，深化集体经济体制改革，完善社区管理体系，统筹城乡社会保障水平，增强社区服务功能，帮助居民充分就业，提高人民群众物质文化生活质量，加快城市化进程，实现“居住社区化、资产股份化、就业非农化、福利社保化、服务公共化”。
五、政策把握
(一)关于“村改居”的基本条件
同时具备下列三个条件的行政村，应实施“村改居”：
1、村集体土地全部被依法征收完毕或虽未征收完毕，但人均耕地已无法满足农民生产生活基本需要的;
2、位于城市规划确定的城镇建设用地范围之内的;
3、三分之二以上具有劳动能力的适龄农民不再从事农业劳动，不以农业收入作为主要生活来源。
(二)关于“村改居”的过渡期限
为保障“村改居”工作平稳推进，设置五年过渡期，过渡期自管委会批复各行政村“村改居”改制方案之日起计算。过渡期内的政策取向坚持“从旧兼从惠”的原则，即选取并执行城乡政策最有利于保障居民利益的政策;过渡期结束后所有政策一律按城市居民标准执行。
(三)关于集体资产股份制改革
坚持“促进集体经济发展、利于社区建设与管理、保障群众基本权益”的原则，建立产权清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济管理体制。
1、清产核资。全面清查核实集体所有的各类资产，包括现金、固定资产、经营性资产、资源性资产、非经营性资产、集体资产收益及集体债务等，并按程序进行登记造册，界定权属，明确产权关系。
原则上，集体所有的资源性资产、非经营性资产应先固化，确定权属，变现后纳入总股本，再行分配。对村集体土地的处置要按照现行政策分类处理，旧村改造用地之外的剩余土地纳入政府统一管理或由政府储备。村土地资源的清产核资，先由土地评估单位进行评估，评估结果由村民会议或村民代表会议表决通过，同时要对各类房屋按照国家规定办理产权登记。联合办学的学校资产不纳入改制资产，但要明晰产权。属于集体的各种债权计入资产，确实无法收回的债权要经村(居)民代表会议审议确认。属于原村委会的债务要认真核实，弄清各种负债的构成和真实性，提交村(居)民代表会议审议确认。
对集体资产不能抵偿债务的，即“负债村”，要对集体资产或债务进行固化，先确定股东资格，明确享有配股权人员范围，不量化配股，也不量化股值，待集体经济发展后，经民主程序再决定划分和量化工作。
街道、发展区经营管理部门或相应的工作机构要加强对清产核资工作的具体指导，清产核资具体业务由改制村村委会委托具有合格资质的中介机构开展，审计、评估费用由各村承担。街区要成立由社区干部、村(居)民代表组成的清产核资工作小组，协助做好清产核资工作。清产核资后，各社区要将结果报街道、发展区经营管理部门或相应的工作机构审核，并经村(居)民代表会议确认后公布。
2、界定股东资格。依据法律法规，结合村情村况，根据户籍、土地承包关系、婚嫁习俗、人口流动特点等状况，明确享受集体收益的村民数量。对在读大中专学生、现役义务兵、计划生育超生子女、户口关系尚未明确的出嫁或入赘人员，以及其他特殊情况人员股东资格的界定必须由村(居)民代表会议根据国家法律和有关政策民主讨论决定。股东资格经民主会议确定后，张榜公布，并进行固化，实行“生不增、死不减、进不增、出不减”的政策，维护社会稳定。
3、设置股权。以清产核资后确认的净资产为总股本金，结合股东数量，合理确定集体与个人利益分配比例。个人股实行“一人一股”，其权益属于股东个人，产权转移关系受法律保护，股权可继承。没有法定或指定继承人的，被继承人的股份划入集体股。“村改居”后，新迁入和新出生的人口，可以通过继承或募集的方式成为新股东。对个人抽资退股、股权转让等行为，要有明确的管理措施。
4、规范管理机制。支持村民发展股份制公司，以推行公司制现代企业制度为主要形式，即由村民出资，组成股东会，由股东会选举董事、监事。建立以股东会、董事会、监事会为基本形式的法人治理结构，建立健全严格的财务制度、监督制度，规范集体资产运营，确保可持续发展。
(四)关于农村户籍人口清理和证件簿册标注工作
由公安部门牵头，制定具体实施方案，组织各街区、村(居)和计生部门对农村户籍人口进行全面清理，重点摸清空挂户、下落不明、被判处刑罚或劳教、应征入伍、无户口、出生未落户以及违反计生政策未落常住户口人员基本情况，按照相关政策规定及时采取有效户籍管理措施。同时，公安机关要按照“村改居”后各居民委员会的规范名称及现有居民住宅情况分期分批完成微机登记信息修改、居民户口簿注改、居民身份证换发和门楼牌编制等工作。
(五)关于社区管理体系建设
撤销原有的农村村委会管理体制，建立现代社区管理体系。独立行政村成立城市居委会，承担原村委会的工作职能和权利义务，集中居住区建立大社区综合管理体系。
原则上，实行“一村改一居”的改制模式，按照“先继承、后优化”的原则，原村委会成员可直接过渡为社区居委会成员，任期届满后换届。对不能适应居委会工作的村委会成员，可按照各街区制定的农村退休干部管理办法执行。集中居住区探索统一管理的模式，即在集中居住区内选举产生社区管理委员会，履行基层群众性自治组织职责，协调指导各社区居委会工作，向社区居民提供统一的管理和服务。社区居委会办公服务用房在原村委会办公场所的基础上(集中居住区内部)统筹解决，社区管理委员会办公服务用房在集中居住区内部调剂解决。
(六)关于社会保障问题
建立覆盖城乡、标准同一、层次较高、发展均衡的社会保障体系，将改制村居民的社会保险、社会福利、社会优抚、社会救助等社会保障政策、标准逐步过渡到城镇水平。
对改制后与我区用人单位建立劳动关系和灵活就业的劳动者，按规定纳入城镇职工社会保险;对不符合城镇职工社会保险参保条件的，可继续按照高新区城乡居民养老保险政策和办法进行参保，享受相应养老保险待遇;改制村居民可根据自愿原则参加“新农合”或城镇居民医疗保险，享受相应的医疗保险待遇。
(七)关于过渡期内计划生育政策衔接问题
适应“村改居”工作需要，做好计划生育过渡政策衔接工作。过渡期内的二孩生育审批、计生养老保险、社会抚养费征收等方面按照农村条件执行，过渡期后统一按照城镇条件执行。
计生部门要制定过渡期具体执行政策，并指导各街区、各村(居)做好过渡期政策宣传工作，引导各街区、各村(居)及时修改完善计划生育自治章程，确保计生政策得到有效落实。
(八)关于社区就业问题
过渡期内，继续执行农村富余劳动力转移就业等优惠政策，多方协调做好改制村居民的就业服务工作，开展多种形式的劳动就业服务，包括失业登记、推荐就业、协助组织技能训练、开辟社区服务岗位安置就业等活动。引导“农转非”失业人员转变观念，促进就业，鼓励创业。鼓励社区设立公益性岗位，尤其加大对失业人员、就业困难群体、特殊群体的帮扶力度，帮助实现充分就业。做好灵活就业人员的就业认证登记和参加社会保险代管等工作。
(九)关于“村改居”后社区居委会的职数设置、办公经费问题
1、人员职数及工资待遇。要根据各社区居委会的地域面积、人口数量、经济总量、经济收入等不同情况，由各街道、发展区提出社区居委会的人员职数设置意见，报管委会核准。社区居委会工作人员如果与新成立的股份公司有交叉任职情况，社区居委会的人员职数可以适当增加。对经选举产生的社区管理委员会工作人员职数，要按照实际情况和上级要求确定。过渡期内，社区党组织、社区管理委员会和居委会工作人员工资福利待遇按原渠道解决。社区党组织书记的社会保险由财政负担，直到下一届选举结束;其余人员由社区缴纳承担。过渡期结束后，社区两委成员职数、工资保险按照我区有关规定执行。社区居委会和股份公司存在交叉任职的，财政只负责保障居委会工作人员的工资及保险，其他人员的工资及保险由股份公司负担。
2、办公经费问题。过渡期内，社区居委会、社区管理委员会的办公经费按原渠道解决，过渡期结束后，按照上级规定的经费标准拨付。
(十)做好其他衔接工作
“村改居”工作事项繁多、程序复杂，有关部门要加强协作，做好集体土地处置专项规划、旧村委审计考核、治安稳定、社区服务中心规划建设以及妇女、共青团、工会基层组织建设等相关工作。
六、保障措施
(一)成立机构，加强领导。在“村改居”工作领导小组的领导下，由社会事务局牵头，党政办、组织部、纪工委、建设局、财政局、公安分局、社会事务局、地税分局、国土分局、工商分局、文教局、卫生局、计生局、统计局、就业办、社保处、房管局和各街区根据各自职责，共同参与，形成齐抓共管的工作格局。各街道、发展区要成立相应的领导和办事机构，在各村安排驻点联络员，做好“村改居”实施方案的解释宣传工作，保证“村改居”工作有组织、有领导、有计划、有步骤的顺利进行。各有关部门要明确分工，细化任务，落实责任，抓好工作落实。
(二)主动谋划，扎实推进。全区要先试点，取得经验后再逐步推开。各部门、各街区要主动谋划，积极作为，加强调查研究，做好工作预案，确保各项工作有序推进。各街区要在充分论证的基础上，制定符合实际、操作性强的“村改居”实施方案，并指导各行政村制定、实施具体工作方案。各有关部门要根据各自职责制定相关衔接政策和具体落实方案，做好配套服务工作。
(三)营造氛围，形成合力。着力加大政策宣传力度，通过大会动员、新闻媒体、印发“明白纸”、编辑小册子，悬挂标语横幅、设置宣传栏等多种形式，宣传各项政策，推广典型经验，凝聚村民共识，形成发展合力。
(四)明确责任，强化监督。各部门、各街区要明确目标任务，增强时间观念，加大推进力度，确保“村改居”工作按时完成。党政办、纪工委、社会事务局、监察局要对“村改居”推进情况进行定期检查和随机督查，确保“村改居”工作积极、稳妥、有序推进。
(一)准备阶段
1、成立机构。成立x村“村改居”工作领导小组，由街道包村干部和部分村民代表组成专门工作班子集中办公，具体负责“村改居”的日常工作。2、宣传引导。村召开村“两委”会议和“两委”扩大会议，并利用张贴标语、宣传栏等多种形式，加大对“村改居”工作的宣传力度。重点宣传“村改居”工作的意义、有关法规、政策等，提高群众对“村改居”工作重要意义的认识，增强信心，为全面铺开“村改居”工作营造一个稳定的社会氛围。3、调查摸底，制定方案。召开各种形式的座谈会，广泛征求村民的意见，在调查研究的基础上，按照上级有关政策规定，结合本村的实际，制定出具体的“村改居”工作实施方案，并提交村民会议表决通过。
(二)实施阶段1.召开“村改居”工作动员大会。按照上级的总体安排，结合本村的实际和工作计划，开好“村改居”工作动员大会，传达有关文件精神，部署具体工作。2.确认村集体经济组织成员资格。根据本村的实际情况，按照有关规定，确认集体经济组织成员和非集体组织成员，名单及时向群众公布，接受社会监督。3.向xx街道提出“村改居”申请，并上报《实施方案》，待区政府审批。4.成立居委会领导班子和相应组织。“村改居”后，居委会挂牌名称为“xx街道居民委员会”，党组织名称为“xx街道x居委会支部委员会”(具体名称待上级核准后再定)，原村两委成员自然过渡为居委会两委成员，待任期届满后依法按程序换届。5.建章立制。“村改居”后，建立健全各项工作制度，并公布上墙;居委会亦可根据有关法律法规，结合自身实际和群众的意愿制定居规民约和居民自治章程。同时，建立相应的组织和服务体系，规范提升居委会管理服务水平。6.理顺“村改居”后的各种关系。妥善解决好农业户口集体转居民户口、社区党组织设置、“村改居”后居民住房、集体资产处置、集体经济组织名称的变更、社区居民就业、居民的社会保障、基层妇女、共青团、工会组织建设、居委会的职数设置、工资福利、办公经费和其他社会管理事务等方面的问题。
(三)总结验收阶段“村改居”工作结束后，要认真总结经验，对改制中的有关文件、资料进行整理、归类、入档。及时开展对“村改居”工作的自查自纠，对不规范的问题及时纠正，进一步对“村改居”后的各项工作搞好规范完善。四、需注意的几个问题 (一)坚持依法办事，严格按程序操作。“村改居”工作政策性强，涉及面广，必须严格程序，认真操作。从准备工作到全面铺开，都要严格把关，一环紧扣一环。既要掌握政策，严格程序，又要充分听取群众的意见，坚持上下结合，稳步推进。(二)保持干部队伍的相对稳定，确保“村改居”工作的顺利进行。在“村改居”过程中，要注意稳定干部队伍，村“两委”班子成员暂不调整变动，确需调整的可在以后换届时依法按程序进行